（积分落户生存空间：做好与居住证有利条件的衔接）

 

　　

根据国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见(以下简称“意见”)和“关于调整城市规模标准的通知”，第一类、特大城市和特大城市居民人口超过300万的三种城市将实行积分落户制度。在户籍制度改革中，积分落户数量少，但受到社会的高度关注，因为这些城市对户籍的需求一直是“高热”，而“小话题”中包含着一条大的“条款”。特别是在严格控制人口规模的要求下，大城市吸收什么样的人口，实际上是一项人口控制政策。我们要抓住系统的关键点，做好系统设计工作，确保这一新政顺利落到实处，稳步推进。

　　

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沉降规模的合理确定

　　

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积分落户是建立在对现行定居政策进行体制改进的基础上，必须在正确处理与现行定居政策关系的基础上组织和实施的，必须在严格控制人口规模的要求下稳步推进。必须在现行定居政策与严格控制人口规模之间的“差距”中寻求生存空间，合理确定居住规模。

　　

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随着我国生育率水平的逐步下降，户口迁移已成为影响城市户籍人口增长的重要因素，城市规模越大，城市越明显。例如，在过去五年中，北京的户籍净增长为，年平均增长率为。自然增长率和机械增长率在1：2的同时增加。多年来，尽管有严格的户口迁移政策，但直接控制人口流动的功能逐渐减弱--控制“户口”而不是“人口”。即便如此，对于这些城市来说，目前的定居政策既不自由化，也不容易收紧。究其原因，虽然严格控制户口移民对人口增长的影响不是很明显，但如果放宽户口移民条件来刺激人口增长，则有先例；另一方面，现行的定居政策是我国户籍制度内涵不断演变、存量、自给、调整和收紧的复杂性和难度的产物。北京应该成为当前定居点政策的“大赢家”。目前，北京市有中央、军事、市级三大系统40多个部门和26个单位对户口进行审批。其政策文件可追溯到1970年代的40多份，涉及10多个群体。户籍人口的机械增长是北京城市功能不断扩张所形成的“刚性需求”。其沉降通道也是多年积淀和固化的结果，政策调整的空间也不小，难度也不小。目前，为了缓解人口持续增长的压力，大、特大城市除了坚持现行相对严格的户口移民政策外，没有很好的控制方式。这种“无助感”给积分落户留下了有限的空间和回旋余地。

　　

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为了解决积分落户的“居住空间”问题，可以根据户籍人口的实际增长情况对所有地方进行不同的处理。压力较小的城市除了现行政策中的总沉降量外，还可以进行“加法”，而压力较大的城市可以在现行政策的总沉降量范围内作出适当的\“减法”。通过“释放”或“挤出”的方式，积极调整增量，安全解决存量问题，是解决大城市和特大城市安定问题的一种实用方法。此外，在决定居住面积时，不单止要考虑总人数，还要考虑家庭的大小。

　　

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公平预置目标人口

　　

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目标种群的预设与积分落户的建立有关。完善现行的结算政策，不仅是建立和完善积分落户制度的基础，也是解决这一问题的方向。在积分落户系统的设计中，既要考虑现行定居政策的制度“影响”，又要避免成为某一政策体系的“复制品”。关键是找到\“着陆场”并选择目标人群。

　　

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在积分落户需要关注的“四类人”中，其难以安定的原因是不同的。大学毕业生和留学人员具有良好的教育背景，这一直是世界各国引进人才的重点。目前在大城市和大城市的定居政策也对他们开放。控制“人口”而不控制“人才”，建立专门的定居渠道，难以解决的原因不是现行的定居政策有限，而是现有定居点的数量有限。技术工人和具有专业技能的高职毕业生是现行安置政策的“盲点”，其困难的原因受到现行安置政策的限制。要完善现行的定居政策，积分落户首先要考虑到不能兼顾现有定居政策和城市长期就业的人的定居需求，通过劳动力的积累、竞争的增强和实力的增强，为他们在城市定居打开一扇大门。禁忌，积分落户成为\“才能安定下来”。否则，积分落户将失去其存在的意义和价值，也会受到社会的质疑和舆论的“批判”。原因也很简单，吸收人才安顿下来只需要增加现有的人才引进配额就可以解决，而不需要“努力工作”来帮助安定下来。因此，在选择综合指标时，应处理好“关键”与“盲点”之间的平衡与公平，走出教育背景，不设置技能指标，统一坚持能力导向，促进社会公平的认识与把握。这可以有效地防止积分落户在更改\“旧系统”时使用\“旧路\”或添加\“新担忧”。

　　

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客观上，学历和技能属于两个部门，学历鉴定简单容易，专业技能复杂、标准不同，识别难度大，处理不当也容易导致认证行业的复苏，这不仅增加了城市管理的负担，而且增加了个人的经济负担。没有这一点，并不意味着它不重要，而是改变了一种将其融入就业的方式，让它由市场来选择和识别。特别是随着我国现代职业教育改革步伐的加快，职业技术工人和高职毕业生在城市流动就业人口中的比重将进一步提高。考虑到这部分人口的定居需求，确保积分落户系统设计在目标定位上不发生偏差，其意义不仅具有现实意义，而且具有长期意义。

　　

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重视过程管理

　　

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整体参与人数多，沉降总量有限，供需矛盾十分突出。缓解这一矛盾的唯一途径是加强“需求方管理”。通过建立分步沉降渠道，调整沉降规模和节奏，进一步加强积分落户的全过程管理，合理地指导沉降的期望和选择。

　　

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安置通道的建立应以社会保障为基础。在“意见”、“合法稳定就业”和“合法稳定居住(包括租赁)”的明确综合指标中，“参与城市社会保险和持续生存年限”是衡量发展能力的重要指标，而参与社会保险是衡量整体人员是否愿意在城市定居或是否有能力独立于城市生存的重要指标，其年限更具有代表性和综合性。吸收长期缴纳社会保险的人，可以有效降低人口城市化的社会成本。可以说，在城市安顿下来的通道是社会保障。此外，我们还必须看到，在当前城市居民流动人口众多的管理信息系统中，只有社会保障信息更加完整和准确，积分落户管理也必须依靠社会保障信息。其使用方式是以缴纳社会保险年限为主线，打开积分参与者的梯度，并根据人员规模的梯度，相应地细化或调整相关限制或得分权重的“住所”和“就业”，从而预先控制等待规模和安置人数。

　　

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应合理设置规模节奏的调控机制。积分落户要求参与者爬过山脊，但山脊的坡度和高度都应该是合理的。首先，必须在一开始就稳定求积分的方法。“左边法律右边稳定性”的定义决定了整体参与者的规模，其规模应易于操作。稳定地看时间，合法沉重的凭证。在正常情况下，连续支付一年或一年以上社会保障的就业可视为合法和稳定；连续居住一年或一年以上的住所可视为稳定，能够提供可核查的政府文件可视为合法。第二，申请的门槛应该很高。申请的门槛决定了等待群体的人数，这应当与总金额相适应，并可根据社会保障所需支付年数的最低限度来计算和划定。根据“意见”明确的要求，大城市不应超过5年的上限，特大城市不应少于6年的社会保障限额。第三，筛选条件应是适当和必要的。没有犯罪行为，没有违反计划生育政策和“繁荣和力量”的行为。这三个条件是适当和必要的，如果它们不参与各点，而是影响到解决办法的话。第四，家庭定居可以一步一步地进行。至于家庭服务人员，意见清楚指出，有一人指点全家人安顿下来。为了充分利用有限的户籍资源，同时又不对现行的投资政策产生“影响”，家庭随行人员可以一人一分、两人入户(分对象+未成年子女)、配偶和父母采取现行政策定居。从调节和控制效果来看，积分一开始应该是“稳定的”，沉降伴随物应该是适当的，两者之间的斜率应该是适当的。

　　

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做好与居住证有利条件的衔接和对接工作。

　　

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积分落户从改进现行定居政策开始，归因于居留证制度的“管理”。城市流动人口居留证制度的实施是我国人口管理制度的一项创新。该制度的目的是建立和完善与生活年限和其他条件相联系的基本公共服务提供机制，统一管理和全面促进流动人口在居住地的就业和居住、享受基本公共服务和设施、申请永久居留登记等。积分落户的“供给”小，效果大，公共服务的“需求”繁荣，压力大。在系统设计中应充分考虑两者之间的相关问题，并妥善处理好两者之间的关系。

　　

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在体制层面，居留证制度为移民居民的公民化确定了两条途径。一是以连续居住年限和社会保险参保年限为指标，以“户籍”数量有限为手段，以连续居住年限和社会保险参保年限为指标，以连续居住年限和社会保险年限为条件，采用梯度法，使不能定居的人逐步享有城市基本公共服务的权利“平等”。二者在有序推进流动人口城市化进程中肩负着共同的责任。从相关性的角度看，“户籍”是“平等”的最高层，“同质化”是“户籍”的基础；“户籍”需要为“均等”提供信息支持，“同质化”应以“户籍”的准确信息为基础，按照梯度赋权，实现逐步均等，既能有效缓解基本公共服务的压力，又有利于“户籍”的冷却和减压。从对接的角度看，与提供服务有关的权利\“两限”(连续居住年限和参与社会保险年)条件的确立，以及与等待名单有关的“两限”指数的整定，都涉及到对增量的调控。因此，在系统设计中，要做好对接工作，确保权利“两限”条件的设置，“知”、“两限”指标设计“目的”的整体设置，两者在“数量”上基本保持动态平衡，“数量”的规模应受到社会服务供给和城市承载能力的限制。可以说，这一条件为权利和利益铺平了道路，整体为解决问题开辟了道路。只有条件与整体相结合，居住证制度才能充分发挥为存量人口服务、吸收沉淀人口、控制增量人口等综合服务管理作用。

　　

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特大城市户口是一种目前和未来都十分稀缺的社会公共资源。调整户口移民政策，建立积分落户体系，从数百万流动人口中选择一小部分定居城市并不容易。应该承认，积分不是简单的某些条件的积累，它背后是劳动的积累，能力的沉淀，与居民的心灵相连，考验的是公众的意志。只要坚持公开、透明、公平、公正的原则，堵塞制度中寻租腐败的空间，防止公共政策的“专业化”和“区域化”，体现合理的改革路径和科学的改革精神，是推进户籍制度改革的一项好措施。

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